Señala el artículo 219.2 del RELOEx., relativo a la iniciación del procedimiento sancionador, que:
“Serán competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, los Subdelegados del Gobierno, los Jefes de Oficinas de Extranjería, el Comisario General de Extranjería y Fronteras, el Jefe Superior de Policía, los Comisarios Provinciales y los titulares de las comisarías locales y puestos fronterizos”.
La competencia en estos supuestos se trata de una competencia por atribución, ya que el propio reglamento de ejecución de la LOEx. le otorga a esos órganos la competencia para acordar la incoación de expedientes administrativos sancionadores en materia de extranjería (por ejemplo, para acordar la incoación de un procedimiento de expulsión).
Ahora bien, alguien podría preguntarse: “Entonces, ¿por qué en mi dependencia policial firma el acuerdo de incoación el jefe de la Brigada Provincial de Extranjería y Fronteras y no el Comisario Provincial? La respuesta viene contemplada en la Orden INT/985/2005, de 7 de abril, por la que se delegan determinadas atribuciones y se aprueban las delegaciones efectuadas por otras autoridades, en cuya disposición decimoquinta señala que:
“Los Jefes de Brigadas o Unidades Centrales, por delegación del Comisario General de Extranjería y Documentación, los Titulares de las Comisarías de Distrito y los Jefes de las Brigadas Provinciales, por delegación de los Jefes Superiores de Policía y Comisarios Provinciales, ejercerán en sus respectivos ámbitos territoriales la competencia sobre incoación de expedientes sancionadores en materia de extranjería, […]”.
Por lo tanto, los jefes de las Brigadas Provinciales de Extranjería y Fronteras son competentes para acordar la incoación de un procedimiento sancionador en materia de extranjería (por ejemplo, para acordar la incoación de un expediente de expulsión), en virtud de la delegación de competencias aprobada por la Orden INT/985/2005 mencionada. En este punto, debemos de advertir que solamente tienen la competencia delegada para ordenar la incoación los siguientes órganos: los jefes de Brigadas o Unidades Centrales de la CGEF, los titulares de las Comisarías de Distrito y los jefes de las Brigadas Provinciales de Extranjería y Fronteras.
La delegación de competencias se realiza al amparo de cuanto dispone el artículo 9 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, y para que sea válida se deben cumplir una serie de requisitos. Así tenemos que:
1. Los órganos de las diferentes administraciones públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración. Por ello, tanto el Comisario General de Extranjería y Fronteras, como los Jefes Superiores o los Comisarios Provinciales pueden delegar la competencia que reglamentariamente tienen atribuida.
2. Que en el ámbito de la Administración General del Estado, la delegación de competencias deberá ser aprobada previamente por el órgano ministerial de quien dependa el órgano delegante. En el caso tratado en este artículo ha obtenido la aprobación del Ministro del Interior a través de la Orden INT/985/2005. Hemos de recordar que en esta orden de Interior no se ha aprobado la delegación de la competencia para acordar la incoación de expedientes administrativos sancionadores en materia de extranjería que tienen atribuida los titulares de las Comisarías Locales y titulares de los Puestos Fronterizos, por lo que no es válido que el acuerdo de incoación de un expediente sancionador en materia de extranjería sea dictado por un jefe de una Brigada Local de Extranjería y Fronteras por delegación de competencias (otra cuestión diferente, y que más adelante veremos, es que lo que haga ese jefe de Brigada Local sea firmar el acuerdo en virtud de otra figura administrativa que es la delegación de firma en la cual que tampoco se altera la competencia del órgano delegante).
3. Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el “Boletín Oficial del Estado”. En nuestro caso, se publicó en el B.O.E. núm. 90, de 15 de abril de 2005. Por lo tanto, la delegación de competencias para que sea válida exige la publicación en diario oficial.
4. Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación de competencias indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante. Es por ello que en los acuerdos de incoación en la antefirma se puede ver (o debería figurar) la siguiente leyenda:
El Comisario Provincial. P. D. El jefe de la Brigada Provincial de Extranjería y Fronteras (Por delegación de competencias aprobada en virtud de Orden INT/985/2005 B.O.E. núm. 90, de 15 de abril de 2005)
5. Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación. Es decir, con carácter general, no se puede volver a delegar una competencia que se ostenta por delegación.
Llegados a este punto, alguien podría formularse otra pregunta: “Entonces, ¿por qué en mi Comisaría firma los acuerdos de incoación el jefe de servicio o jefe de incidencias por delegación?
La respuesta es que en estos casos lo que se hace no es una delegación de competencias, sino lo que se utiliza es la figura jurídica de la delegación de firma, la cual, como hemos dicho, tampoco supone una alteración de la competencia del órgano delegante (artículo 8 y 12 de la Ley 40/2015), ya que lo que conlleva es la transferencia para firmar materialmente el acto, no de la competencia en sí misma. Su utilización tiene como finalidad acelerar la tramitación de los procedimientos administrativos y, en este ámbito concreto de extranjería, por razones operativas, pues no se puede hacer depender la tramitación o no de un procedimiento administrativo sancionador (en muchos casos de naturaleza preferente) de que el titular de la competencia esté en ese momento en las dependencias policiales para firmar el acuerdo que debe ser notificado al interesado.
La delegación de firma viene regulada en el artículo 12 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, en cuyo apartado primero señala que:
Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materias de su competencia, que ostenten, bien por atribución, bien por delegación de competencias, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos en los titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan […].
Por lo tanto, es posible delegar la firma tanto de una competencia que se tenga por atribución como delegar la firma de una competencia que se tenga por delegación, es decir, que un jefe de una Brigada Provincial de Extranjería y Fronteras cuya competencia ostenta por delegación de competencias del Comisario Provincial puede delegar la firma de ese acto administrativo para que, por ejemplo, un jefe de incidencias de una Brigada Provincial de Extranjería y Fronteras pueda firmar por delegación de firma un acuerdo de incoación de un expediente administrativo sancionador en materia de extranjería. Lo que no puede realizar el jefe de la Brigada Provincial de Extranjería y Fronteras es hacer una delegación de competencias, puesto que, aparte de que la competencia que tiene no es por atribución, sino que la ostenta por delegación (artículo 9 Ley 40/2015), exigiría previamente un reconocimiento del Ministro del Interior y su publicación en el B.O.E.
Con carácter general, la delegación de firma se documenta mediante acuerdo o resolución del órgano que delega la firma, el cual no necesita ser publicado en ningún diario oficial para que sea válido. Antiguamente, en aplicación de la disposición adicional decimotercera de la LOFAGE se requería comunicación al superior jerárquico del órgano delegante, pero dicha norma ha sido derogada por la actual Ley 40/2015.
Por otra parte, al igual que sucede con la delegación de competencias, la delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y en todas las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar esta circunstancia y la autoridad de procedencia. Es por ello que en los acuerdos de incoación podemos observar (o debería poder observarse) en el acuerdo lo siguiente:
El Comisario Provincial. P. D. El jefe de la Brigada Provincial de Extranjería y Fronteras (Por delegación de competencias aprobada en virtud de Orden INT/985/2005 B.O.E. núm. 90, de 15 de abril de 2005). P. D. El jefe de servicio (Por delegación de firma en virtud de acuerdo (poner fecha del acuerdo)
La figura jurídica de la delegación de firma ha sido reconocida judicialmente y, a este respecto, traemos a colación el pronunciamiento del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en su STJS Navarra N.º 101/2019, de 29 de abril, que señala:
El artículo 12 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público permite, como técnica de apoyo o auxilio, que el titular del órgano administrativo delegue la firma de sus resoluciones, dentro de los límites establecidos por el artículo 9 de la misma ley, para la delegación del ejercicio de competencias.
La delegación de firma no supone alteración alguna de la competencia del órgano delegante, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio, ya que permite a los titulares de los órganos o unidades dependientes simplemente firmar o suscribir, en lugar del titular del órgano competente, las resoluciones y actos adoptados por éste (STSJ de Cataluña de 6 de noviembre de 2.004 ).
La cuestión aquí planteada no resulta baladí, ya que el acuerdo de incoación es un acto administrativo que da inicio al procedimiento sancionador en materia de extranjería y del que se derivan el resto de actuaciones. Por ello, si el mismo es dictado por un órgano manifiestamente incompetente puede dar lugar a un vicio de nulidad de pleno derecho que lleve a que todo el procedimiento sea declarado nulo. No en vano, el artículo 47.1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, señala que:
Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: […b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
Y hasta aquí nuestra NOTA JURÍDICA N.º 15.
NORMATIVA DE REFERENCIA:
- Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
- Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009.
- Orden INT/985/2005, de 7 de abril, por la que se delegan determinadas atribuciones y se aprueban las delegaciones efectuadas por otras autoridades.
